예산을 꼼꼼히 짚어보면 우리가 살고 있는 세상의 흐름을 알 수 있다. 또 그 흐름의 방향과 질적, 양적 수준을 결정하는 정책 당국자의 의도까지 읽을 수 있다. 바로 우리 손으로 뽑은 서울시장과 25개 자치구 구청장이 어떤 일을 어떻게 하는지를 알아볼 수 있는 투명한 창(窓)이 곧 예산이다.
본지의 ‘우리가 모르는 서울 살림’ 집중연재는 시민들의 시정에 대한 관심을 높이는 계기가 될 것이다.
또 시정에 대한 적극적인 참여가 활성화됨으로써 시민들이 ‘공동체 서울’을 함께 만들어가는 단초가 되길 바란다. ‘우리가 모르는 서울 살림’은 정창수 나라살림연구소장을 비롯, 손종필·강국진·김상철 연구위원이 집필한다.<편집자>
시행 2년째, 시작은 됐고…
지난 3월 7일 위원회 위원 공개모집을 시작으로 2013년 서울시 주민참여예산제가 본격적으로 기지개를 켰다. 작년 시행 첫해인 탓에 1월부터 준비해 5월 하순에 위원 공개모집에 들어간 것에 비하면 올해는 작년보다 2달 여 정도 앞당겨진 것이다.
서울시 주민참여예산제는 서울 시민의 시정참여와 재정민주주의의 확대라는 목표로 작년 5월 2일 시의회에서 조례가 의결되어 5월 22일 공포되어 시행됐다. 주민참여예산제도는 1988년 브라질의 포르투알레그레라는 도시에서 시작되어 브라질을 비롯한 남미와 유럽은 물론 아프리카와 아시아까지 확산되고 있다.
스페인의 알바세테시는 전체예산의 50%를 주민참여예산으로 결정하고, 2005년부터 제도를 시행하고 있는 독일의 리히텐부르크시는 재정에서의 참여만이 아니라 시정 전반에 시민들의 참여를 보장하는 방향으로 제도를 발전시키고 있다.
국내에서는 2003년 광주광역시 북구가 처음으로 제도를 도입해 시행했다. 주민참여예산제도의 핵심은 예산편성 과정에 주민이 직접 참여하여, 사업의 필요성, 우선순위 등에 대해 의견을 제시하여 반영하고 나아가 평가과정에도 참여하는 것이다.
그러나 지금까지 한국 대다수의 광역시·도나 기초지자체는 중앙정부의 법령에 의한 의무적 시행에 따라 형식적인 조례 제정으로 인해 ‘시민 참여 없는 참여예산제’를 시행하고 있다. 그에 비하면 서울시의 참여예산제는 형식적 측면에서 진일보 한 모습을 보였다.
작년과 무엇이 달라졌나?
[표1 참고]
첫째는 공개모집 위원의 정수를 확대하는 것이다.
참여예산위원 총 인원 250명 중 기존에는 공개모집위원이 150명, 추천위원이 100명이었던 것을 공개모집위원 200명, 추천위원 50명으로 조정하였다.
아래의 표에서 확인할 수 있듯 추천위원의 회의 참석률이 15% 가량 낮은 것으로 나타나 평가 과정에서 꾸준히 지적 됐다. 또한 공개모집의 확대로 인해 시민의 참여가 더욱 확대되었으나(50명 증가), 향후 자치구 추천위원들의 참여 폭을 제한하기 위한 방안이 필요하다.
주민참여예산위원은 기본적으로 예산학교를 수료해야 위원으로 활동이 가능하다. 교육과정이 의무교육이기 때문이다. 작년에는 이틀 간 총 6시간에 걸쳐 예산학교를 진행하였다.
그러나 올해는 교육시간을 총 12시간으로 확대하였다. 올해 교육의 특징은 신규 위원의 경우 기초반 9시간을 의무적으로 수강하여야 하며, 전체 위원들은 올해 새로 운영하는 심화반 교육을 수강해야 한다.
셋째는 참여예산 한마당 사업 홍보 주체를 변경했다.
작년 참여예산 한마당은 흥겨운 자리를 넘어 얼굴을 붉힐 수 있을 정도의 과열경쟁이었다. 모 자치구는 과도한 이벤트성 홍보를 펼쳐 눈살을 찌푸리게 하기도 하였다.
그래서 올해는 사업 홍보부스 운영 주체를 자치구 지역회의에서 분과위원회로 변경하였다. 또한 총회 상정사업에 대한 심사 기일을 2일로 확대하였다.
넷째는 분과위원회가 개편되었다.
참여예산제, 더욱 발전하기 위해
서울시 주민참여예산제는 작년 1년 동안 일정한 성과를 내었다. 조례의 모범적 내용, 추첨제 민주주의, 새로운 형식의 거버넌스 등 여타의 광역시·도 자치단체의 참여예산제도 운영보다 앞선 모습을 만들어 가고 있다. 그러나 이러한 긍정성에도 불구하고 제도가 더욱 발전하기 위해서는 부족한 부분을 채워나가야 한다.
첫째는 예산편성과정에 참여할 수 있어야 한다.예산편성과정에의 참여는 500억 원이라는 참여예산 사업의 결정에 국한하지 않고 위원회의 권한을 더욱 확장하도록 하는 것을 의미한다. 작년 1년 평가에서 주요하게 제기되었던 문제이기도 하다.
참여예산조례에 규정된 위원회의 권한과 주민참여예산제의 본래 취지는 예산 운용 전 과정에 다양한 방식의 참여를 보장 하도록 하고 있다. 참여예산사업만이 아닌 서울시 전체 사업에 대해 사업의 우선순위, 편성방향등에 대해서도 의견을 제시하고 반영되도록 해야 한다.
둘째는 다양한 정보의 개방과 제공이 이루어져야 한다.
주민참여예산제의 성패를 가르는 것 중 가장 중요한 것은 시민의 참여이다. 작년 모 광역시의 경우 당연직위원과 시장 추천위원의 과도함으로 인해, 시민사회단체가 위원회 불참을 결정함으로서 위원회가 역할을 수행하지 못하는 문제가 발생하였다.
이 제도가 시민의 자발적 참여를 전제로 시행되는 제도이기에 시민의 참여는 기본이다. 시민의 참여를 보장하는 첫 걸음은 다양한 정보의 개방이다. 위원회 및 분과위원회의 회의 공개와 더불어 집행부는 예산편성 및 집행과정에 대한 적극적 정보공개를 통해 시민들의 다양한 의견이 행정에 개진될 수 있도록 해야 한다.
현재 서울시는 다양한 행정정보의 공개를 추진하고 있다. 다행이다. 일부 행정정보만이 아니라 서울시에서 추진하고 있는 사업의 내용이 함께 공개되면 더욱 많은 시민들의 관심과 참여가 서울시 행정을 살찌울 것이다.
셋째는 시의회와의 사전 협의가 반드시 필요하다. [표2 참고]
시민단체 차원의 항의 기자회견, 위원회의 기자회견 및 항의 방문 등이 잇따랐다. 결국 시의회 예결위원회에서 상당한 수준의 사업예산을 복원시킴으로서 상황이 정리 됐다. 시의회 차원에서 볼 때 내용이 부실하거나 구체적이지 않은 사업이 존재하지만 제도 첫해라는 점이 감안된 것이다.
주민참여예산제를 반대하는 지방의원들이 가장 크게 드는 이유는 의회의 ‘예산심의권’ 침해라는 것이다. 지방의회의 법적 권한인 ‘예산심의권’과 주민참여예산위원회의 ‘선정사업 결정’과의 관계는 충돌될 가능성이 상존한다. 엄밀히 말하면 위원회의 ‘선정사업 결정’은 서울시 예산편성권의 일부를 행사하는 것이다.
그러나 위원회의 선정사업 결정이 시의회에서 존중되지 못하면 제도의 효능감은 떨어질 것이고 시민들의 참여는 저조해 질 것이 뻔하다. 시의회의 권한은 존중되어야 마땅하다. 그러나 시민들의 시정 참여를 통한 정책의 질 향상이라는 궁극적 목표를 바라보지 않고 권한만을 주장하면 이 제도는 허울만 남을 것이다.
위원회 총회에서 참여예산 사업이 선정되면 예산안이 서울시의회에 제출 되기 전 서울시의회 각 상임위원회와의 협의를 통해 개별 사업에 대한 상호간의 이해를 높이고 계획을 구체적으로 수립하여 제출되도록 하는 것이 하나의 해결방안이 될 수 있다.
넷째는 서울시 전체 사업에 대한 의견을 꼭 제출해야 한다.
조례에는 예산안에 대한 의견을 제출하는 것과 함께 대규모 사업 및 중기재정계획 등에 대한 의견을 제출할 수 있도록 위원회의 권한을 보장하고 있다.
하지만 작년의 경우 준비 및 역량부족과 시일의 촉박함, 인식의 결여 등의 이유로 제대로 된 의견서를 제출하지 못했다. 주민참여예산위원회가 참여예산사업 결정만으로 역할을 축소하게 되면 이익집단으로 변질 될 수 있고, 제도의 선의를 왜곡하는 꼴이 된다.
서울시 예산 전반에 대한 모니터와 일상적인 의견 개진을 통해 진일보된 주민참여예산제가 되도록 하기 위한 노력이 반드시 필요하다. 주민참여예산제의 본질은 참여이다. 그 밖의 요소는 참여를 활성화하기 위한 주요한 요소들이다. 왜 참여인가? 삶의 질의 높이기 위해서이고, 삶의 질은 정책의 변화를 통해서 높아진다. 참여하였을 때 이러한 변화가 올 수 있다.
